29.06.2016
Обзор судебной практики по квалификации оплаты работ, не предусмотренных утвержденной проектно-сметной документацией, как нецелевое использование бюджетных средств.
(подготовлен заведующим сектором правовой и кадровой работы аппарата Контрольно-счетной палаты Хабаровского края Медведевой Т. А.)
В перечне компетенций органов и организаций, являющихся объектами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, выделяются виды деятельности, которые содержат повышенный уровень коррупционных рисков.
Это, прежде всего, деятельность, связанная с заключением, исполнением и оплатой работ, услуг по государственным (муниципальным) контрактам. В результате проведенных контрольных обмеров, визуальном осмотре объектов строительства нередко контролерами устанавливаются факты оплаты фактически невыполненных объемов работ; работ, не предусмотренных утвержденной проектно-сметной документацией; оплаты использованных материалов и объемов работ по завышенной стоимости (далее – нарушения). Как квалифицировать такие нарушения? Какие меры реагирования применять?
Рассмотрим ситуацию, когда нарушения выявлены контролерами в ходе выполнения контракта, которым предусмотрен поэтапный прием выполненных работ. В данном случае контрольно-счетный орган, пользуясь правом, предусмотренным частью 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», вносит в проверяемый орган (организацию) и их должностным лицам представление для рассмотрения и принятия мер по предотвращению нанесения материального ущерба краю (муниципальному образованию).
Как отметил Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в своем постановлении от 13 мая 2014 г. № 19371/13, уменьшение объема оказываемых по государственному контракту услуг влечет соразмерное уменьшение цены контракта.
Иной подход противоречит принципам возмездности гражданско-правовых договоров и возмездного оказания услуг, нарушая баланс прав и интересов сторон, и нарушает публичные интересы при оплате услуг на основании государственного контракта ввиду необоснованного расходования бюджетных (публичных) денежных средств.
Следующая ситуация: подписан (подписаны) акт (акты) о приемке выполненных работ и произведена полная оплата денежных обязательств, при этом по результатам контрольного мероприятия установлены нарушения, которые квалифицируются контрольным органом как нецелевое использование бюджетных средств.
Оплата фактически невыполненных работ:
Решение Кировградского городского суда (Свердловской области)
№ 12-24/2015 от 8 июня 2015 г. по делу № 12-24/2015
В ходе проверки и визуальных осмотров соответствия фактически выполненных работ условиям технического задания к муниципальному контракту и проектно-сметной документации, комиссией контрольно-ревизионной службы Министерства финансов Свердловской области установлено, что подрядчиком предъявлены, а учреждением оплачены не выполненные работы по установке 5 опор газопровода и по монтажу крана шарового на общую сумму *** руб., что подтверждается актами о приемке выполненных работ, которые оплачены за счет средств областного бюджета платежными поручениями, подписанными начальником учреждения. В нарушение ст. 309, п. 1 ст. 743 Гражданского кодекса Российской Федерации без внесения изменений в проектно-сметную документацию подрядчиком ГУП СО «Г» предъявлены, а МКУ «УКС КГО» оплачены не предусмотренные проектно-сметной документацией, являющейся частью аукционной документации, объемы работ по установке 5 опор газопровода и монтажу крана шарового.
Перечисление МКУ «Управление капитального строительства КГО» целевых бюджетных средств на оплату не выполненных работ подтверждается подписанными актами приемки выполненных работ формы № ** от *** года № **, от *** года № ** справками о стоимости выполненных работ и затрат формы № ** от *** года № ** и платежными поручениями от *** года № **, от *** года № **, Временем совершения административного правонарушения являются даты *** года, *** года, *** года. Невыполнение работ подтверждается Актом плановой проверки от *** года. Утверждение заявителя о том, что опоры газопровода были установлены в ином месте и не были учтены при проведении проверки, ничем объективно не подкреплены, изменения протяженности газопровода в проектно-сметную документацию не вносилось, оплата произведена за невыполненные работы по установке опор. Виновность юридического лица МКУ «Управление капитального строительства КГО» в нецелевом использовании бюджетных средств, т. е. в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, подтверждается вышеуказанными доказательствами.
Оплата работ, не предусмотренных утвержденной проектно-сметной документацией
Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 18 августа 2015 г. по делу № А75-7767/2014
По результатам проверки, проведенной Службой контроля Ханты-Мансийского автономного округа, составлен акт от 17.03.2014, в котором отражено, что администрацией подписаны акты о приемке выполненных работ (форма № КС-2) от 12.07.2013 № 1 на сумму 11 406 057 руб. в части дополнительных работ, не предусмотренных утвержденной проектно-сметной документацией, и от 20.12.2013 № 3 на сумму 11 295 020 руб. при фактическом отсутствии выполненных работ.
На основании указанных актов от 15.08.2013 № 321 и от 26.12.2013 № 585 осуществлена оплата работ, не предусмотренных утвержденной проектно-сметной документацией, что, по мнению службы, повлекло нецелевое использование администрацией бюджетных средств в виде субсидии на сумму 22 701 077 руб.
Службой вынесено предписание, которым на администрацию возложена обязанность произвести возврат в бюджет автономного округа использованных не по целевому назначению средств субсидии в сумме 22 701 077 рублей в соответствии с пунктом 5.2 соглашения в срок до 15.05.2014, в том числе 11 406 057 руб. в связи с оплатой дополнительных работ, не предусмотренные проектно-сметной документацией.
Считая названное выше предписание не соответствующим закону и нарушающим ее права в части признания действий по подписанию актов о приемке выполненных работ на дополнительные работы, не предусмотренные проектно-сметной документацией, нецелевым расходованием бюджетных средств, администрация обратилась в Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа – Югры с соответствующим заявлением.
Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, исходил из того, что дополнительные работы, выполненные на объекте, не предусмотрены утвержденной в установленном законом порядке проектной документацией и не включены в сметную стоимость, определенную в связи с заключением соглашений от 28.12.2011 № 9, от 26.12.2012 № 13, поэтому не могли оплачиваться за счет средств субсидии, предоставленной из бюджета Ханты-Мансийского автономного округа – Югры.
Суд апелляционной инстанции поддержал выводы суда первой инстанции.
Суд кассационной инстанции считает выводы судов правомерными и соответствующими фактическим обстоятельствам дела.
Исследовав и оценив в соответствии со статьей 71 АПК РФ полно и всесторонне представленные сторонами доказательства, суды первой и апелляционной инстанций обоснованно поддержали вывод службы о том, что дополнительные работы, выполненные на объекте, не предусмотренные утвержденной в установленном законом порядке проектной документацией и не включенные в сметную стоимость, определенную в связи с заключением соглашений, не могли оплачиваться за счет средств субсидии, предоставленной из бюджета Ханты-Мансийского автономного округа – Югры.
При таких обстоятельствах вывод судов о том, что перечисление денежных средств, осуществленное администрацией в счет оплаты выполнения названных работ, правомерно квалифицировано службой, как нецелевое расходование бюджетных средств, суд кассационной инстанции считает обоснованным, соответствующим материалам дела и представленным доказательствам.
Нецелевое использование субсидии за счет завышения стоимости фактически использованных материалов и объемов работ
Определение Верховного Суда Российской Федерации № 307-ЭС14-1447 от 16 сентября 2014 г. по делу № А21-5308/2012
По смыслу пункта 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации любые действия, приводящие к направлению бюджетных средств на цели, не обозначенные при выделении конкретных сумм, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.
Судами достоверно установлено нецелевое использование субсидии за счет завышения стоимости фактически использованных материалов и объемов работ, в связи с чем в силу пунктов 5.1 и 5.2 соглашения комитет вправе принять решение о возврате предоставленной субсидии.
Таким образом, суды пришли к правильному выводу о том, что субсидия, выделенная на установленные цели, не освоена; документы, подтверждающие расходование по целевому назначению субсидии, не представлены.
При разногласиях по поводу стоимости работ была проведена судебная строительно-техническая экспертиза, выполненная ООО «АС-Групп», где эксперт установил, что объемы фактически выполненных работ по капитальному ремонту фасада жилого дома №100Б по ул. Борисенко в г. Владивостоке по 16 позициям из 19 не соответствуют объемам, указанным в актах о приемке выполненных работ КС-2 от 31.01.2012, 24.12.2012, 14.05.2013 (таблица 5); фактическая стоимость работ по ремонту фасада жилого дома №100Б по ул. Борисенко в г. Владивостоке составляет 20 742 822 руб., фактическая стоимость выполненных работ относительно стоимости по актам КС-2 ниже на 139 601 руб.
Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 26 мая 2016 г. по делу № А51-7604/2014
Контрольно-счетной палатой г. Владивостока в соответствии с имеющимися полномочиями проведена плановая проверка законности и эффективности использования средств, выделенных ООО УК «Жилищные услуги» на проведение мероприятий по капитальному ремонту МКД за 2012-2013 годы.
В результате установлено, что при расчете стоимости выполненных работ не учтены примененные в актах и локальном ресурсном сметном расчете материалы, допущены ошибки в объемах выполненных работ, допущено завышение стоимости и неверный учет расхода материалов, необоснованное применение расценок, что привело к излишнему предоставлению субсидий из бюджета Владивостокского городского округа.
Вывод суда кассационной инстанции: установив факт ненадлежащего исполнения обществом обязательств по целевому использованию выделенных бюджетных средств (завышение оплаты подрядчику стоимости работ при капитальном ремонте фасада спорного МКД в 2012 году, использование материалов по завышенной стоимости, оплата фактически не выполненных работ на сумму 139 601 руб.), с учетом условий о том, что предоставление субсидии предусматривает ее целевой характер и возврат субсидии в бюджет при использовании ее не по назначению, суды первой и апелляционной инстанций пришли к обоснованному выводу о наличии у общества обязанности по возврату в бюджет муниципального образования использованных не по целевому назначению денежных средств в размере 139 601 руб.
Выявление нецелевого использования бюджетных средств влечет в соответствии с положениями статьи 306.1 БК РФ применение следующих мер реагирования:
- в случае допущения нарушения участником бюджетного процесса –внесение представления объекту контрольного мероприятия, направление финансовому органу уведомления о применении бюджетных мер принуждения, возбуждение дела об административном правонарушении по ст. 15.14 КоАП РФ, направление в правоохранительный орган материалов контрольного мероприятия, если сумма бюджетных средств, использованная не по целевому назначению, превышает один миллион пятьсот тысяч рублей;
- если нарушитель не является участником бюджетного процесса – внесение представления, возбуждение дела об административном правонарушении по ст. 15.14 КоАП РФ.
Иная правовая позиция
Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 09.12.2015 по делу № А17-166/2015
Служба государственного финансового контроля Ивановской области внесло в администрацию Пестяковского муниципального района Ивановской области представление в связи с изменением условий муниципального контракта, нецелевом использовании бюджетных средств, выразившимся в замене материала «Щебень из природного камня для строительных работ марки 800» на материал «Щебень шлаковый для дорожного строительства марки 1000».
Аргументы Службы государственного финансового контроля Ивановской области со ссылками на сборник средних сметных цен на строительные материалы (т.1 л.д.111) о том, что при производстве работ использовались материалы с более низкой стоимостью, обоснованно отклонены судом первой инстанции в связи с тем, что в данном случае речь может идти о неосновательном обогащении, а не о нецелевом использовании выделенных средств.
Как обоснованно указано судом первой инстанции, учитывая, что подрядные работы выполнялись в рамках государственных заказов, заключенных на основании Закона № 94-ФЗ, Служба, в нарушение требований части 5 статьи 200 АПК РФ, не доказала, что поставленные в рамках исполнения целевой программы «Развитие автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения Ивановской области на 2010-2015 годы» задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств, или, что, используя определенный бюджетом объем средств, Администрация могла бы достигнуть лучшего результата. Следовательно, основания для вывода о доказанности нецелевого использования Администрацией денежных средств в сумме 608200 рублей отсутствуют.
Постановлением Арбитражного суда Волго-Вятского округа (ФАС ВВО) от 5 апреля 2016 г. по делу № А17-166/2015 решение Арбитражного суда Ивановской области от 05.08.2015 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 09.12.2015 по делу № А17-166/2015 оставлены без изменения, кассационная жалоба Службы государственного финансового контроля Ивановской области – без удовлетворения.
Дополнительным соглашением к контракту от 30.10.2013 № 1 стороны согласовали замену товара, используемого для выполнения работ (щебень из природного камня для строительных работ марки 800), на товар, обладающий улучшенными техническими и функциональными характеристиками (щебень шлаковый для дорожного строительства марки 1000).
Служба пришла к выводу, что в нарушение статей 38, 72, пункта 5 статьи 9 Федерального закона № 94-ФЗ Администрация внесла изменения в условия контракта, заменив используемый при строительстве материал, и допустила нецелевое использование средств областного бюджета в сумме 608 200 рублей, оплатив их Обществу за работы, не предусмотренные локальной сметой.
Сославшись на то, что часть 6.7 статьи 9 Федерального закона № 94-ФЗ применима к поставке товаров с улучшенными характеристиками, заявитель жалобы не учел, что стоимость выполняемых работ по контракту включала в себя как стоимость работ, так и стоимость используемых при их выполнении материалов, при этом стоимость материалов была выделена отдельной строкой. Запрет на замену материалов при выполнении работ законодательством не установлен.
Суды установили, что бюджетные денежные средства были потрачены в рамках исполнения Долгосрочной целевой программы именно на цели, на которые они были выделены. Доказательств, свидетельствующих о нецелевом использовании Администрацией бюджетных денежных средств, в дело не представлено.
Внесение изменений в техническую документацию возможно при возникновении такой необходимости в процессе исполнения контракта
Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа (ФАС СЗО) от 15 июня 2015 г. по делу № А05-8304/2014
КСП Архангельской области по результатам проведенного контрольного мероприятия вынесено представление, согласно которому в нарушение статьи 743 ГК РФ, пункта 1 статьи 72 БК РФ, условий заключенных муниципальных контрактов, строительные работы на двух объектах были выполнены не в соответствии с технической документацией, определяющей объем, содержание работ и другие предъявляемые к ним требования, и со сметой, определяющей цену работ, оплачен объем работ, которые не предусмотрены сметным расчетом аукционной документации и исполнительной сметой.
С учетом положений пункта 1 статьи 743, пунктов 1 и 2 статьи 744, пункта 1 статьи 750 ГК РФ, частей 6 и 7 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации суды признали, что внесение изменений в техническую документацию возможно при возникновении такой необходимости в процессе исполнения контракта.
В данном случае в процессе выполнения работ выявлены неточности в технической документации, поскольку фактически потребовалось выполнить иные работы, нежели указанные в проекте, в то же время необходимость в части работ отсутствовала. В связи с этим заказчиком и застройщиком подписаны акты о внесении изменений в сметную документацию. При этом КСП не опровергнуты необходимость выполнения работ, которые указаны в актах как подлежащие включению в локальные сметные расчеты, и отсутствие необходимости выполнения работ, которые в данном акте указаны как подлежащие исключению из локальных сметных расчетов. Указанные акты подтверждают договоренность сторон о внесении изменений в проектную документацию. Сумма контракта не изменилась, что подтверждается локальными сметными расчетами.
При этом некоторые работы, отраженные в акте о приемке выполненных работ, выполнены подрядчиком бесплатно по договоренности с заказчиком в целях недопущения увеличения стоимости контракта.
Следовательно, внесение изменений в смету соответствовало требованиям пункта 1 статьи 72 БК РФ, пункт 3.1 контракта от 30.04.2013 (общая стоимость работ) не нарушен, поскольку при внесении изменений в техническую документацию цена контракта не изменилась; застройщиком не допущено превышения объемов и стоимости работ, поскольку дополнительные работы согласованы с заказчиком и практически заменили те, в выполнении которых не было необходимости (несмотря на то, что они предусмотрены документацией, указанной в пункте 1.3 контракта).
Согласно пункту 11.3 контракта означенные акты оформлены в письменном виде, подписаны сторонами и являются неотъемлемой частью контракта, надлежащими доказательствами, принятыми судами с учетом предмета доказывания.