25.11.2019
Коллегией Контрольно-счетной палаты Хабаровского края рассмотрены результаты параллельного контрольного мероприятия «Анализ расходов на выплаты стимулирующего характера в общем объеме фонда оплаты труда муниципальных общеобразовательных организаций, доведенном до муниципальных образований Хабаровского края в соответствии с методикой расчета нормативов подушевого финансирования, утвержденной постановлением Правительства Хабаровского края от 22 ноября 2013 года № 402-пр».
Контрольное мероприятие проведено совместно с муниципальными контрольно-счетными органами в министерстве образования и науки Хабаровского края (далее – министерство), администрациях и органах управления образованием городских округов и муниципальных районов Хабаровского края (далее – край, город, район) и муниципальных общеобразовательных учреждениях, за исключением Аяно-Майского района.
В ходе контроля установлено, что на краевом уровне предоставление межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям в форме субвенций на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях (далее – субвенции) осуществляется при отсутствии нормы, устанавливающей правила их предоставления в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, и не предусмотрена норма об обеспечении соблюдения получателями иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении, в рамках выполнения бюджетных полномочий главных распорядителей бюджетных средств.
Отмечены резервы совершенствования Методики расчета нормативов подушевого финансирования для определения субвенций…, утвержденной постановлением Правительства края от 22 ноября 2013 года № 402-пр (далее – Методика расчета нормативов), в части определения содержания коэффициента, учитывающего уровень квалификации педагогов, определения методики расчета коэффициентов стимулирующих и компенсационных выплат, увеличения фонда заработной платы на оплату труда работников (кроме учителей), коэффициентов, учитывающих уровень средней заработной платы педагогических работников и уровень квалификации педагогов. Также не установлена возможность корректировки размера субвенций, в связи с отклонением фактического уровня квалификации педагогов от планируемого при получении новых данных статистической отчетности на начало учебного года. Отклонение от распределенного объема составило 188,50 млн. рублей.
Допущены отклонения от Методики расчета нормативов при определении нормативов подушевого финансирования и объема субвенций на краевом уровне в сумме 25,60 млн. рублей, связанные с несоблюдением алгоритма расчета коэффициента удорожания стоимости педагогической услуги, применением коэффициента, учитывающего уровень квалификации педагогов (за счет округления), размера расходов на обеспечение образовательной деятельности, отличного от установленного значения 0,84 процента (незначительно), применением несоответствующего и не предусмотренного норматива подушевого финансирования, отсутствия учета класса коррекционной направленности. Министерство не воспользовалось правом корректировки размера субвенций в связи с изменением численности учащихся при получении новых данных статистической отчетности, что в суммовом выражении составило 97,38 млн. рублей, однако, не оказало влияния на общий объем субвенций, выделенный муниципальным образованиям, и выполнение целевых показателей средней заработной платы педагогов.
На муниципальном уровне при расчете и распределении субвенций между учреждениями органами управления образованием допущены отклонения от существующей методики, связанные с отсутствием практики применения коэффициента, учитывающего уровень средней заработной платы педагогов, обособленного расчета расходов на выплату ежемесячного вознаграждения за выполнение функций классного руководителя, а также на обеспечение учебниками и учебными пособиями. Также не обеспечено соблюдение порядка расчета коэффициентов, учитывающих уровень квалификации педагогов и районных коэффициентов, процентных надбавок за стаж работы при расчете расходов на обеспечение образовательной деятельности, что в суммовом выражении составило 613,54 млн. рублей в 7 муниципальных образованиях. В Охотском районе расчет распределения субвенции между учреждениями не осуществлялся.
При формировании и реализации Порядка определения нормативных затрат на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания установлены недостатки при учете средней заработной платы педагогов, отраслевых корректирующих коэффициентов, коэффициентов выравнивания, нормативов затрат для малокомплектных школ в 5 муниципальных образованиях. В 3 районах Порядок определения нормативных затрат на муниципальном уровне не принят, еще в 3 районах не производился расчет нормативных затрат.
При составлении плана финансово-хозяйственной деятельности учреждениями допущены отклонения от порядка формирования расчетов (обоснований) плановых показателей по расходам. Так, не представлены расчеты (обоснования) плановых показателей по выплатам за счет субвенции из краевого бюджета в 4 муниципальных образованиях, в Комсомольском районе в расчетах (обоснованиях) сумма затрат на оплату труда по видам выплат не соответствовала итоговому значению, в районе имени Лазо отсутствовала информация об объемах стимулирующих выплат.
При выполнении бюджетных полномочий установлены случаи перечисления финансовым органом администраций районов основного объема финансирования органам управления образованием через 2 – 24 дня, в единичном случае через 37 дней после его поступления, а также в объеме менее поступившего с ежемесячным наличием остатков. При финансировании органами управления образованием учреждений установлены случаи его осуществления через 2 – 15 дней после поступления финансирования, а также случаи перечисления финансовых средств отдельным учреждениям в более поздние сроки, чем основному количеству учреждений.
Средняя заработная плата педагогов общеобразовательных учреждений за 2018 год в среднем по краю составила 41,85 тыс. рублей, процент роста в 2017 году – 1,49 процента, в 2018 году – 5,84 процента. Средняя заработная плата в северных районах края составила 50,20 тыс. рублей, в южных районах края – 38,94 тыс. рублей. Занятость штатных единиц педагогов составила в среднем в крае 66,28 процента, общая численность молодых учителей в возрасте до 35 лет – 24,17 процента. Не достигнут доведенный министерством уровень средней заработной платы педагогов в Хабаровском районе на 0,32 тыс. рублей, тогда как остатки неиспользованных средств краевого бюджета составили 4,66 млн. рублей.
В течение 2018 года установлен резкий рост заработной платы прочего персонала, связанный с необходимостью достижения минимального размера оплаты труда (в 2017 году в 7,07 и в 2018 году в 6,78 раза), что, с учетом значительно меньшего уровня роста заработной платы педагогов, снижает степень дифференциации заработной платы категорий работников с высоким и низким уровнем профессиональной подготовки. Кроме того, уровень роста средней заработной платы педагогов ниже уровня роста средней заработной платы руководящих работников (руководителей превышает в 3,86 раза в 2017 году и в 1,26 раза в 2018 году, заместителей руководителей – в 2,38 и 1,64 раза).
Отмечено, что на уровень средней заработной платы педагогов размер стимулирующих выплат оказывает меньшее влияние, чем осуществление педагогической деятельности с превышением установленной нагрузки более чем на 0,50 ставки (максимально в среднем по краю 2,06 ставки, от 1,25 до 2,80 в разрезе муниципальных образований), совмещения педагогической работы иного профиля и иной работы, как связанной, так и не связанной с учебным процессом. Доля стимулирующих выплат в среднем по краю составляет 15,77 процента фонда оплаты труда (от 7,90 % до 19,70 % в муниципальных образованиях), доля стимулирующих выплат, зависящих от результатов труда – 7,79 процента (от 0,40 % до 14,40 %).
К числу факторов, оказывающих влияние на размер стимулирующего фонда, относится уровень педагогической нагрузки, уровень квалификации педагогов, объем выплат персональных повышающих коэффициентов, коэффициентов по занимаемой должности. Также доплаты до гарантированного размера оплаты труда, к установлению которых отсутствует единый подход. Также оказывает влияние объем расходов на оплату жилищно-коммунальных услуг педагогам, работающим и проживающим в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), доля которых в средней заработной плате педагогов в 2018 году в среднем составила 9,49 процента (от 4,53 % до 12,51 % по муниципальным районам) и по сравнению с 2017 годом увеличилась на 0,31 процента, и учет которых предусмотрен методикой расчета средней заработной платы педагогов. Средняя заработная плата педагогических работников без учета расходов на оплату жилищно-коммунальных услуг составила в 2018 году в среднем в северных районах края 44,71 тыс. рублей, в южных районах края 35,37 тыс. рублей.
Существенные отличия при установлении компенсационных выплат за работу, не входящую в круг должностных обязанностей, как в размерах, так и в структуре выплат, перечень которых формируется учреждениями самостоятельно и имеет значительные отличия, как в муниципальных образованиях в разрезе учреждений, так и в целом по краю, также явились фактором, оказывающим влияние на долю стимулирующей части фонда оплаты труда.
В целом результаты контроля позволяют сделать вывод, что как на уровне муниципальных образований, так и на уровне учреждений отсутствует единая практика установления стимулирующих выплат. Выплаты устанавливаются как за выполнение дополнительной работы, так и с учетом показателей эффективности деятельности работников.
Система оценки эффективности деятельности работников характеризуется существенными отличиями, как в объеме стимулирующего фонда, так в установленной системе критериев оценки, которая, в свою очередь, характеризуется существенными отличиями в части установления способа определения (баллы, проценты от оклада, абсолютные значения) и размера стимулирующих выплат и их применения для категорий персонала, что обусловлено отсутствием базового перечня показателей эффективности деятельности работников в 6 муниципальных образованиях и установление показателей (критериев) только для отдельных категорий работников в муниципальной отраслевой системе.
Имеют место схожие характеристики показателей при установлении стимулирующих и премиальных выплат. В составе стимулирующих выплат предусмотрены выплаты, входящие в состав компенсационных выплат, формулировка отдельных критериев эффективности деятельности характеризует функциональные обязанности работника, входящие в круг его должностных обязанностей.
По итогам проверки отмечен общий подход к принятию решения о стимулировании и премировании комиссией, за исключением 5 муниципальных образований, где не установлена процедура комиссионного принятия решения о назначении премиальных выплат.
В целом по результатам параллельного контрольного мероприятия установлено, что стимулирующие выплаты в проверенных учреждениях, за исключением единичных, у педагогов не зависят от педагогической нагрузки и квалификационной категории, связаны с текущей в меньшей степени инновационной деятельностью.
В отношении руководителей учреждений установлен единообразный подход к определению системы стимулирования в зависимости от критериев оценки эффективности их деятельности в соответствии с принципом «эффективного контракта». В отношении иных работников принцип «эффективного контракта» задействован в полной мере только в 6 муниципальных образованиях.
В ходе контроля проанализирована практика применения принципов, которые используются при установлении стимулирующих выплат, и результаты анализа показали в отдельных учреждениях несоблюдение принципа прозрачности в части обеспечения обязательного ознакомления работников с решением комиссии об установлении стимулирующих выплат. Отдельные стимулирующие и премиальные выплаты устанавливаются за качественное выполнение той или иной работы, однако, система показателей для оценки качества не определена, что является целесообразным в рамках реализации принципа объективности. В единичных случаях не обеспечен контроль реализации указанного принципа, в связи с отсутствием оценочных листов и документов, подтверждающих выполнение критериев, отсутствием применения установленных критериев и размера выплат, решений комиссии по назначению стимулирующих выплат. Несоблюдение принципа своевременности установлено в части назначения стимулирующих выплат за показатели, оцененные в прошедших периодах, а также с учетом еще не достигнутых показателей эффективности.
Установлены резервы повышения деятельности по методическому сопровождению министерством вопросов, касающихся установления систем оплаты труда работников общеобразовательных учреждений, и актуализации в соответствии с действующим законодательством рекомендаций муниципальным образованиям по использованию субвенций, так как в ходе контроля отмечены отдельные отклонения от норм Положения об оплате труда работников краевых государственных организаций, подведомственных министерству образования и науки Хабаровского края, утвержденного приказом министерства образования и науки края от 05 августа 2016 года № 31, в 13 муниципальных образованиях в части отсутствия учета изменений, внесенных в данный приказ, отсутствия норм, касающихся отдельных условий оплаты труда, либо отдельных категорий работников, нормы о выплате надбавки до гарантированного размера оплаты труда, установления не предусмотренных повышающих коэффициентов и социальных выплат, а также отличного диапазона, характеристики стажа работы (непрерывный или общий) и размера надбавки за выслугу лет. Также требует проработки с органами управления образованием вопрос осуществления выплаты за классное руководство, так как выплата вознаграждения за выполнение функций классного руководителя выплачивается во всех муниципальных образованиях, тогда как компенсационная выплата за классное руководство в процентах от оклада в 16 муниципальных образованиях.
При формировании учреждениями локальных нормативных актов, регулирующих оплату труда, использованы в целом единообразные подходы с учетом требований законодательства Российской Федерации, края и муниципальных правовых актов, в тоже время при наличии случаев несоответствия норм, регламентирующих установление отдельных условий оплаты труда отдельным категориям работников, Примерным положениям об оплате труда, принятым на муниципальном уровне, отсутствия порядков назначения надбавки за выслугу лет и выплаты вознаграждения за выполнение функций классного руководителя, а также установления должностных окладов и стимулирующих и компенсационных выплат. Отдельные локальные нормативные акты учреждений не согласованы с представительным органом работников.
Из общего объема нарушений в сумме 72,71 млн. рублей, нарушения, связанные с несоблюдением требований муниципальных правовых и локальных нормативных актов учреждений, при установлении отпуска за ненормированный рабочий день составили 0,23 млн. рублей, должностного оклада – 4,13 тыс. рублей, повышающих коэффициентов – 9,36 млн. рублей, компенсационных выплат – 2,48 млн. рублей, стимулирующих выплат – 28,72 млн. рублей, материальной помощи – 9,02 тыс. рублей. Расходы, оцененные с позиции нанесения ущерба краевому бюджету, в связи с наличием переплаты заработной платы при отсутствии факта ее возврата работниками, составили 0,15 млн. рублей. Риски нанесения ущерба краевому бюджету по указанному основанию составили 0,04 млн. рублей. Уплачен налог на доходы физических лиц за счет средств налоговых агентов и страховые взносы во внебюджетные фонды сверх расчетного периода в сумме 31,75 млн. рублей. В ходе параллельного контрольного мероприятия работникам произведено начисление ранее не начисленных выплат. Денежные средства в сумме 0,25 млн. рублей возвращены в добровольном порядке в доход краевого бюджета.
Контрольно-счетной палатой Хабаровского края отчет по результатам параллельного контрольного мероприятия направлен Губернатору, Председателю Правительства Хабаровского края и в Законодательную Думу Хабаровского края. Сводная информация о результатах параллельного контрольного мероприятия, проведенного в 16 муниципальных образованиях, направлена министру образования и науки Хабаровского края, представления с предложениями о принятии мер по итогам контроля, которые находятся на контроле Контрольно-счетной палаты Хабаровского края до полного их исполнения, – мэру города Хабаровска и главе Комсомольского района. Контрольно-счетными органами муниципальных образований направлены отчеты о результатах контрольных мероприятий, информационные письма и представления главам муниципальных образований, представительным органам и органам управления образованием.