28.12.2020
В соответствии с планом работы Контрольно-счетной палаты Хабаровского края (далее – край) на 2020 год проведено совместное с контрольно-счетными органами муниципальных образований края экспертно-аналитическое мероприятие «Анализ реализации органами исполнительной власти и органами местного самоуправления Хабаровского края полномочий по распоряжению земель, государственная собственность на которые не разграничена».
В рамках совместного экспертно-аналитического мероприятия проведен анализ использования земель, государственная собственность на которые не разграничена, а также изучены следующие темы:
анализ нормативных правовых актов, регулирующих использование неразграниченных земель, принятых на уровне местного самоуправления;
описание муниципальных полномочий в области управления, учета и контроля/надзора в отношении неразграниченных земель. Анализ случаев пересечения полномочий федеральных органов исполнительной власти с полномочиями исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в отношении неразграниченных земель;
анализ количественного и качественного состава неразграниченных земель на территории края, а также выявление проблем учета (включая полноту и достоверность) указанных земель с использованием информационных ресурсов территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, включая Росреестр и Федеральную налоговую службу, а также ресурсов региональных органов исполнительной власти;
анализ возможности и механизмов продуктивного использования неразграниченных земель путем вовлечения в хозяйственный оборот;
анализ поступлений доходов от использования неразграниченных земель;
оценка проблем управления разграниченными землями, возникающих в результате несовершенства законодательства, а также отсутствия соответствующих полномочий на уровне субъекта Российской Федерации и муниципальных образований.
По результатам проведенного совместного с контрольно-счетными органами муниципальных образований края экспертно-аналитического мероприятия установлено.
В соответствии с данными государственной статистической отчетности площадь земельного фонда края на 1 января 2020 года составила 78 763,3 тыс. га. В соответствии с данными государственной статистической отчетности площадь земельного фонда края на 1 января 2020 года составила 78 763,3 тыс. га, из них:
земли сельскохозяйственного назначения – 399,6 тыс. га или 0,5 процента площади земельного фонда края, в том числе особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья (пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями) – 241,9 тыс. га (60,5%);
земли населенных пунктов – 421,5 тыс. га (0,5 %);
земли промышленности – 270,3 тыс. га (0,4%);
земли особо охраняемых территорий и объектов – 1 648,4 тыс. га (2,1%);
земли лесного фонда – 73 706,5 тыс. га (93,6%);
земли водного фонда – 959,4 тыс. га (1,2%);
земли запаса – 1 357,6 тыс. га (или 1,7%).
Площадь земельного фонда края осталась без изменений и составила 78 763,3 тыс. га. Все изменения в проверяемом периоде связаны с перераспределением площадей отдельных категорий земельного фонда между собой.
В соответствии с данными государственной статистической отчетности по состоянию на 1 января 2020 года на территории края общая площадь земель, государственная собственность на которые не разграничена, составила 3 384,2 тыс. га.
Площадь земель, государственная собственность на которые не разграничена, за период с 2017 по 2019 годы сократилась на 38,8 тыс. га, или на 1,1 процента в основном за счет уменьшения площади земель промышленности на 28,8 тыс. га.
Основными способами вовлечения в хозяйственный оборот земель, государственная собственность на которые не разграничена, в крае являются:
продажа земель;
предоставление земель в аренду.
По результатам экспертно-аналитического мероприятия, в том числе согласно информациям муниципальных образований края, установлены следующие проблемы вовлечения в хозяйственный оборот земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена:
1. Основной проблемой вовлечения в хозяйственный оборот земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, является наличие прав на земельные участки, возникшие до дня вступления в силу Федерального закона от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (до 1 февраля 1998 года) (далее – права на земельный участок до вступления в силу Федерального закона № 122-ФЗ), которые не подлежат обязательной государственной регистрации в Едином государственном реестре недвижимости.
Так, в соответствии с частью 1 статьи 69 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» права на земельные участки до вступления в силу Федерального закона № 122-ФЗ признаются юридически действительными при отсутствии их государственной регистрации в Едином государственном реестре недвижимости. Государственная регистрация таких прав в Едином государственном реестре недвижимости, а также уточнение границ таких земельных участков проводится по желанию их обладателей, т.е. обладатели таких земельных участков имеют право, а не обязаны, зарегистрировать свои права на земельный участок в Едином государственном реестре недвижимости.
В результате, в Едином государственном реестре недвижимости отсутствует информация о земельных участках, государственный кадастровый учет которых был осуществлен до 01 февраля 1998 года, что, согласно информаций муниципальных образований края, привело к проблемам с вовлечением в хозяйственный оборот земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, путем продажи, приватизации, аренды, безвозмездного пользования и установления сервитутов.
Так, отсутствие в Едином государственном реестре недвижимости информации о собственнике земли (земельного участка) не исключает наличие права на земельный участок до вступления в силу Федерального закона № 122-ФЗ.
2. В соответствии с Федеральным законом от 1 мая 2016 года № 119-ФЗ «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 119-ФЗ) гражданину предоставляется земельный участок в безвозмездное пользование путем подачи заявки через федеральную информационную систему «НаДальнийВосток.рф», а именно путем нанесения испрашиваемых границ земельного участка на публичной кадастровой карте.
Вместе с тем, ввиду отсутствия в Едином государственном реестре недвижимости информации о правах на земельные участки до вступления в силу Федерального закона № 122-ФЗ, имеются факты пересечения границ земельных участков правообладателей земельных участков с получателями земельных участков в рамках Федерального закона № 119-ФЗ, что приводит к судебным разбирательствам по восстановлению правообладателями своих прав на пользование земельными участками.
3. В муниципальные образования обращаются члены садоводческих товариществ за предоставлением в собственность земельных участков. В ходе правовой экспертизы устанавливается, что испрашиваемый земельный участок распорядительным актом органа местного самоуправления предоставлен до дня вступления в силу Федерального закона от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» в собственность иному лицу. В результате принимается решение об отказе в предоставлении земельного участка. Вместе с тем, правообладатель земельного участка его не использует длительное время, наследники не вступили в право наследования на данный участок, правообладатель не зарегистрировал в ЕГРН свое право. Предоставление таких земельных участков требует дополнительных (свыше одного года) длительных мероприятий, связанных с обращением в судебные органы о признании объекта недвижимости бесхозным, соответственно к таким участкам часто теряется интерес потенциальных пользователей. Особенно актуальна это проблема на землях населённых пунктов.
4. Проблемой вовлечения в хозяйственный оборот земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, путем продажи, приватизации, аренды, безвозмездного пользования и сервитутов является также высокая дотационность бюджетов муниципальных образований края, что приводит к отсутствию возможности нести расходы по межеванию и постановки на государственный кадастровый учет таких земельных участков.
Кроме того, на территориях Охотского, Аяно-Майского, Тугуро-Чумиканского муниципальных районов края отсутствуют специализированные организации, предоставляющие услуги по межеванию земельных участков, что не позволяет провести работы по определению (уточнению) границ земельных участков и постановку их на кадастровый учет для дальнейшего предоставления в пользование.
Также, низкое качество канала связи сети Интернет на территории указанных районов не позволяет производить регистрацию права юридических лиц на объекты недвижимости и постановку их на государственный кадастровый учет с помощью электронных сервисов.
В ходе экспертно-аналитического мероприятия установлено, в муниципальных образованиях края отсутствует полная и достоверная информация о количестве и категории земель, государственная собственность на которые не разграничена, что снижает возможность их продуктивного использования.
Отсутствие информации связано с отсутствием законодательной закрепленной обязанности учета земель, государственная собственность на которые не разграничена, за исключением земель, вовлеченных в хозяйственный оборот.
Так, в соответствии с пунктом 71 Инструкции по применению единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной приказом Минфина России от 01 декабря 2010 года № 157н «Об утверждении Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений и Инструкции по его применению», земельные участки, по которым собственность не разграничена, вовлекаемые уполномоченными органами власти (органами местного самоуправления) в хозяйственный оборот, учитываются на соответствующем счете аналитического учета счета 10300 «Непроизведенные активы» на основании документа (свидетельства), подтверждающего право пользования земельным участком. Учет таких земельных участков осуществляется по их кадастровой стоимости, а при отсутствии кадастровой стоимости земельного участка – по стоимости, рассчитанной исходя из наименьшей кадастровой стоимости квадратного метра земельного участка, граничащего с объектом учета, либо, при невозможности определения такой стоимости, – в условной оценке, один квадратный метр – 1 рубль.
Учет остальных земель и земельных участков, по которым собственность не разграничена, указанной инструкцией не предусмотрен.
В крупных промышленных центрах края (городской округ «Город Комсомольск-на-Амуре»), значительная часть территории расположена в санитарно-защитной зоне промышленных объектов, где строительство объектов для проживания людей не разрешено. Наличие санитарно-защитных зон промышленных объектов, а также зон затопления в отсутствие защитных гидротехнических сооружений приводит к невозможности предоставления земельных участков для строительства капитальных объектов и вовлечения таких земельных участков в хозяйственный оборот.
Кроме того, имеются проблемы по предоставлению на аукционах земельных участков, которые ранее использовались для размещения временных сооружений и не освобождены от имущества предыдущими арендаторами. По решению Федеральной антимонопольной службы результаты аукционов по предоставлению таких земельных участков аннулируются, несмотря на наличие решений судов об освобождении земельных участков от временных сооружений, что приводит к отсутствию заинтересованных лиц в приобретении данных земельных участков (потенциальных застройщиков) и сокращению возможности вовлечения их в хозяйственный оборот.
Федеральным законом от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее – Федеральный закон № 218-ФЗ) установлено, что Единый государственный реестр недвижимости (далее – ЕГРН) является сводом достоверных систематизированных сведений об учтенном в соответствии с настоящим Федеральным законом недвижимом имуществе, о зарегистрированных правах на такое недвижимое имущество, основаниях их возникновения, правообладателях, а также иных установленных в соответствии с настоящим Федеральным законом сведений.
В соответствии с пунктом 1 статьи 3 Федерального закона № 218-ФЗ государственный кадастровый учет, государственная регистрация прав, ведение ЕГРН и предоставление сведений, содержащихся в ЕГРН, осуществляются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти и его территориальными органами. На территории края уполномоченным органом является Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по краю.
Публичная кадастровая карта является официальным электронным ресурсом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, который содержит сведения Единого государственного реестра на все объекты недвижимости.
Вместе с тем, ввиду значительных погрешностей Публичной кадастровой карты в органы местного самоуправления поступают заявления, содержавшие информацию о невозможности осуществления государственного кадастрового учета земельных участков (уточнения границ земельных участков), принадлежащих заявителям на праве собственности, в связи с наложением границ на границы земельных участков, учтенных в Едином государственном реестре недвижимости.
Результаты экспертно-аналитического мероприятия, а также предложения в части совершенствования государственного землепользования, распределения неразграниченных земель, доходов от их использования направлены в Счетную палату Российской Федерации для включения в проводимое Счетной палатой Российской Федерации экспертно-аналитическое мероприятие «Мониторинг совершенствования механизмов государственного землепользования».