15.03.2022
УИД: 27OS0000-01-2021-000200-93
Дело № 3а-175/2021
ХАБАРОВСКИЙ КРАЕВОЙ СУД
РЕШЕНИЕ
именем Российской Федерации
Хабаровский краевой суд в составе:
председательствующего судьи Е.А.Бузыновской,
при секретаре С.Е.Джиба,
с участием прокурора Е.Г.Криковцовой,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению комитета по ценам и тарифам Правительства Хабаровского края об оспаривании приказа председателя Контрольно-счетной палаты Хабаровского края от 27.12.2013 года № 105-П «Об утверждении перечня должностных лиц Контрольно-счетной палаты Хабаровского края, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.21, 15.1, 15.11, 15.14 – 15.15.16, частью 1 статьи 19.4, статей 19.4.1, частью 20 статьи 19.5, статьями 19.6 и 19.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и бланков процессуальных документов при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях»,
у с т а н о в и л:
Комитет по ценам и тарифам Правительства Хабаровского края (далее по тексту – Комитет) в административном исковом заявлении оспаривает приказ председателя Контрольно-счетной палаты Хабаровского края от 27.12.2013 года № 105-П «Об утверждении перечня должностных лиц Контрольно-счетной палаты Хабаровского края, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.21, 15.1, 15.11, 15.14 – 15.15.16, частью 1 статьи 19.4, статей 19.4.1, частью 20 статьи 19.5, статьями 19.6 и 19.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и бланков процессуальных документов при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях». Административный истец просит признать нормативный правовой акт не действующим со дня его принятия, как не соответствующий законодательству Российской Федерации. Оспариваемый нормативный правовой акт затрагивает права и обязанности административного истца, поскольку на его основании в отношении Комитета аудитором Контрольно-счетной палаты Хабаровского края 29.06.2021 года составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном статьей 19.7 КоАП РФ.
Комитет считает, что председатель Контрольно-счетной палаты Хабаровского края не наделен правом утверждать перечень должностных лиц Контрольно-счетной палаты Хабаровского края, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях. Такой перечень может быть определен только Законом Хабаровского края, на что указано в части 1 статьи 1.3.1, статьи 28.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее по тексту КоАП РФ). Следовательно, оспариваемый приказ принят с превышением его полномочий, что нарушает положения части 1 статьи 72, части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, Федерального закона от 06.10.1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Устава Хабаровского края и части 1 статьи 1.3.1, статьи 28.3 КоАП РФ.
Представитель административного истца, - Ларионова М.Н. (доверенность от 11.01.2021 года сроком действия по 31.12.2021 года), в судебном заседании административные исковые требования поддержал по доводам, изложенным в административном исковом заявлении.
Представитель административного ответчика, - Медведева Т.А. (доверенность от 03.09.2021 года сроком действия один год), в судебном заседании пояснил, что председатель Контрольно-счетной палаты Хабаровского края административные исковые требования не признает, просит в их удовлетворении отказать. Считает, что полномочия на издание такого приказа определены пунктами 13 и 14 статьи 13 Закона Хабаровского края от 29.06.2011 года № 94 «О Контрольно-счетной палате Хабаровского края».
Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, считающего административные исковые требования обоснованными, исследовав представленные сторонами доказательства, оценив установленные по делу обстоятельства, суд пришел к выводу, что административные исковые требования подлежат удовлетворению по следующим основаниям.
Оспаривание нормативного правового акта, а также акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций, который реализуется по правилам, установленным главой 21 Кодекса административного судопроизводства РФ.
В постановление от 25.12.2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (пункт 2) Пленум Верховного Суда РФ указал, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.
Судам, при разрешении данных дел следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права. В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать утвержденные данным актом типовые, примерные приложения, содержащие правовые нормы. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства РФ.
Приказом председателя Контрольно-счетной палаты Хабаровского края от 27.12.2013 года № 105-П (в редакции приказа от 29.12.2015 года № 136-п) утверждены перечень должностных лиц Контрольно-счетной палаты Хабаровского края, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.21, 15.1, 15.11, 15.14 – 15.15.16, частью 1 статьи 19.4, статей 19.4.1, частью 20 статьи 19.5, статьями 19.6 и 19.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и бланки процессуальных документов при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях.
В приложении 1 к приказу от 27.12.2013 года № 105-П указано, что правом на составление протоколов об административных правонарушениях, уполномочены: председатель Контрольно-счетной палаты Хабаровского края, заместитель председателя Контрольно-счетной палаты Хабаровского края, аудитор Контрольно-счетной палаты Хабаровского края, начальник инспекции аппарата Контрольно-счетной палаты Хабаровского края, инспектор аппарата Контрольно-счетной палаты Хабаровского края.
В соответствии с пунктом 3 части 4 статьи 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента составления протокола об административном правонарушении.
Представитель административного ответчика, давая объяснения в судебном заседании, подтвердил, что приказ председателя Контрольно-счетной палаты Хабаровского края от 27.12.2013 года № 105-П применялся неоднократно. На его основании лицами, указанными в утвержденном приказом перечне, составляли протоколы об административных правонарушениях по результатам проведения контрольных мероприятий.
Дав оценку содержанию приказа председателя Контрольно-счетной палаты Хабаровского края от 27.12.2013 года № 105-П, суд считает, что он обладает признаками, характеризующими его как нормативный правовой акт, так как устанавливает правовые нормы, рассчитанные на неоднократное применение, определяет правомочность и полномочия должностных лиц составлять протоколы об административных правонарушениях, а значит, инициировать процедуру привлечения к административной ответственности.
Закон Хабаровского края от 31.07.2002 года № 48 «О порядке официального опубликования и вступления в силу законов Хабаровского края и иных нормативных правовых актов Хабаровского края» определяет (статьи 2, 5), что постановления Законодательной Думы края, носящие нормативный правовой характер, нормативные правовые акты Губернатора края, нормативные правовые акты Правительства края, а также нормативные правовые акты краевых органов исполнительной власти, издаваемые ими в случаях и пределах, устанавливаемых Правительством края, подлежат обязательному официальному опубликованию, за исключением нормативных правовых актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Официальными периодическими изданиями, в которых публикуются краевые законы, постановления Думы, носящие нормативный правовой характер, нормативные правовые акты Губернатора края, нормативные правовые акты Правительства края, нормативные правовые акты краевых органов исполнительной власти, издаваемые ими в случаях и пределах, устанавливаемых Правительством края, являются Собрание законодательства Хабаровского края, а также газеты "Тихоокеанская звезда" и "Приамурские ведомости"
Контрольно-счетная палата Хабаровского края является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля, образована законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации (часть 1 статьи 3 Федерального закона от 07.02.2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» и статья 1 Закон Хабаровского края от 29.06.2011 года № 94 «О Контрольно-счетной палате Хабаровского края»).
В ходе судебного разбирательства установлено, что впервые полный текст приказа председателя Контрольно-счетной палаты Хабаровского края от 27.12.2013 года № 105-П был размещен на официальном интернет-сайте Контрольно-счетной палаты Хабаровского края 06.10.2014 года (https://ksp27.ru/law). В иных источника, в которых публикуются нормативные правовые акты Хабаровского края, текс приказа не размещался.
Пленум Верховного Суда РФ в Постановление от 25.12.2018 года № 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" указал (абзац четвертый пункта 31), что проверяя соблюдение порядка опубликования нормативного правового акта, необходимо учитывать, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает. Поэтому необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.
Принимая во внимание данную правовую позицию, суд считает, что административному истцу и иным лицам была предоставлена возможность ознакомиться с приказом председателя Контрольно-счетной палаты Хабаровского края от 27.12.2013 года № 105-П, так как его текст был полностью опубликован для всеобщего сведения на официальном интернет-сайте органа, издавшего его.
Подставленные административным истцом доказательства подтверждают, что в отношении Комитета 29.06.2021 года аудитором Контрольно-счетной палаты Хабаровского края составлен протокол №4 об административном правонарушении, предусмотренном статьей 19.7 КоАП РФ. Представитель административного ответчика подтвердил, что при составлении протокола об административном правонарушении аудитор руководствовался приказом председателя Контрольно-счетной палаты Хабаровского края от 27.12.2013 года № 105-П.
На основании установленных обстоятельств су считает, что административный истец является субъектом правоотношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, что наделяет его правом в соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства РФ обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании данного нормативного правового акта недействующим.
Проверив оспариваемый приказ председателя Контрольно-счетной палаты Хабаровского края от 27.12.2013 года № 105-П, на предмет его соответствия федеральным законам и нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд установил.
Правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется Федеральным законом от 06.10.1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Бюджетным кодексом РФ, Федеральным законом от 07.02.2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», конституцией (уставом), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Основные полномочия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации установлены Федеральным законом «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». В частности (пункт 9 части 1 статьи 14) должностные лица контрольно-счетных органов, при осуществлении возложенных на них должностных полномочий имеют право составлять протоколы об административных правонарушениях, если такое право предусмотрено законодательством Российской Федерации.
Пунктом «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации закреплено, что административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях (части 1 статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях к ведению субъектов Российской Федерации).
Согласно пункту 6.1 части 1 статьи 1.3.1 КоАП РФ к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится определение перечней должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим кодексом, в случаях, предусмотренных статьей 28.3 настоящего кодекса.
В пункте 3 части 5 статьи 28.3 КоАП РФ указано, что инспектора Счетной палаты Российской Федерации, уполномоченные должностные лица контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.21, 15.1, 15.14 - 15.15.16, частью 1 статьи 19.4, статьей 19.4.1, частью 20 статьи 19.5, статьями 19.6 и 19.7 настоящего кодекса.
Системное применение приведенных законоположений позволяет сделать вывод, что перечень должностных лиц контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях, может быть установлен законом субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях или иным законом субъекта Российской Федерации, либо на утверждение данного перечня таким актом может быть уполномочен руководитель указанных органов.
В соответствии с пунктом 30.6 статьи 30 Устава Хабаровского края законодательный (представительный) орган государственной власти Хабаровского края - Хабаровская краевая Дума, в целях организации и осуществления контроля за исполнением краевого бюджета, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в краевой государственной собственности, и осуществления иных полномочий, образует постоянно действующий орган внешнего государственного финансового контроля, - Контрольно-счетную палату Хабаровского края.
Контрольно-счетная палата Хабаровского края образована и действует в соответствии с Законом Хабаровского края от 29.06.2011 года № 94, в котором перечень должностных лиц контрольно-счетной палаты, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, не определен. Председателю Контрольно-счетной палаты Хабаровского края полномочия утверждать перечень таких лиц не переданы.
Кодексом Хабаровского края об административных правонарушениях (принят решением Хабаровского краевой Думы от 24.06.2009 года № 256) должностные лица Контрольно-счетной палаты Хабаровского края правом составлять протоколы об административных правонарушениях не наделены. Правом утверждать такой перечень председатель Контрольно-счетной палаты Хабаровского края не наделен (глава 2 «Должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях, мировые судьи, органы и должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях»).
Дав оценку установленным по делу обстоятельствам, суд считает, что оспариваемый приказ от 27.12.2013 года № 105-П «Об утверждении перечня должностных лиц Контрольно-счетной палаты Хабаровского края, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.21, 15.1, 15.11, 15.14 – 15.15.16, частью 1 статьи 19.4, статей 19.4.1, частью 20 статьи 19.5, статьями 19.6 и 19.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и бланков процессуальных документов при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях» не соответствует требованиям федеральных законом, законов субъекта Российской Федерации, - Хабаровского края, нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу. Принимая этот приказ председатель Контрольно-счетной палаты Хабаровского вышел за пределы предоставленных ему полномочий и за пределы его компетенции.
С доводами административного ответчика, что издавая приказ от 27.12.2013 года № 105-П председатель Контрольно-счетной палаты Хабаровского края действовал в соответствии с пунктом 9 части 1 статьи 14 Федерального закона от 07.02.2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», пунктом 13 части 1 статьи 13 и пунктом 9 части 1 статьи 17 Закона Хабаровского края от 29.06.2011 года № 94 «О Контрольно-счетной палате Хабаровского края», а значит в пределах своих полномочий, суд согласиться не может, поскольку они являются следствием неверного толкования норм материального права.
Пунктом 9 части 1 статьи 14 Федерального закона от 07.02.2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» и пунктом 9 части 1 статьи 17 Закона Хабаровского края от 29.06.2011 года № 94 «О Контрольно-счетной палате Хабаровского края» указано, что должностные лица контрольно-счетных органов (Контрольно-счетной палаты Хабаровского края) предоставлено право, при осуществлении возложенных на них должностных полномочий, составлять протоколы об административных правонарушениях, если такое право предусмотрено законодательством Российской Федерации. Но из этого не следует, что председатель Контрольно-счетной палаты Хабаровского края имеет право определять круг должностных лиц, которые могут составлять протоколы об административных правонарушениях, так как такое право должно быть прямо оговорено законом субъекта Российской Федерации.
В пункте 13 части 1 статьи 13 Закона Хабаровского края от 29.06.2011 года № 94 «О Контрольно-счетной палате Хабаровского края» указано, что председатель Контрольно-счетной палаты осуществляет полномочия: издает приказы Контрольно-счетной палаты по вопросам, отнесенным нормативными правовыми актами Российской Федерации и края, настоящим законом к полномочиям Контрольно-счетной палаты.
Кодексом об административных правонарушениях РФ, Кодексом Хабаровского края об административных правонарушениях, Федеральным законом от 07.02.2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» к ведению контрольно-счетных органов (Контрольно-счетной палаты Хабаровского края) никакие вопросы в области законодательства об административных правонарушениях не отнесены.
Согласно положениям пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
Поскольку спариваемый приказ от 27.12.2013 года № 105-П принят председателем Контрольно-счетной палаты Хабаровского края за пределами его полномочий, противоречит приведенным выше нормам федерального законодательства, регулирующего правоотношения в области административных правонарушений, то он подлежит признанию недействующим, административный иск - подлежит удовлетворению.
В ходе рассмотрения дела установлено, что приказ от 27.12.2013 года № 105-П применялся, в том числе в отношении административного истца, до даты обращения Комитета с данным административным иском в суд. на его На основании этого приказа должностными лицами Контрольно-счетной палаты Хабаровского края составлялись протоколы об административных правонарушениях. Поэтому суд полагает возможным признать его не действующим с момента вступления решения суда в законную силу.
В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ сообщение о принятии данного решения подлежит опубликовано в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу на официальном сайте Правительства Хабаровского края.
Руководствуясь статьями 215, 244, 175-180, Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
р е ш и л:
Административное исковое заявление комитета по ценам и тарифам Правительства Хабаровского края удовлетворить.
Признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу приказ председателя Контрольно-счетной палаты Хабаровского края от 27.12.2013 года № 105-П «Об утверждении перечня должностных лиц Контрольно-счетной палаты Хабаровского края, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.21, 15.1, 15.11, 15.14 – 15.15.16, частью 1 статьи 19.4, статей 19.4.1, частью 20 статьи 19.5, статьями 19.6 и 19.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и бланков процессуальных документов при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях».
Сообщение о принятии настоящего решения подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу на официальном интернет-портале нормативных правовых актов Хабаровского края (http://laws.khv.gov.ru) и на официальном сайте контрольно-счетной палаты Хабаровского края.
Решение может быть обжаловано в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме в судебную коллегию по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции, путем подачи апелляционных жалобы, представления через Хабаровский краевой суд.
Решение вступило в законную силу 02.02.2022.